Historia Repetida - Cómo fracasan las Asociaciones Públic-Privadas

8 Octubre, 2018
Fuente: 
Eurodad
Se ha estado promoviendo de forma creciente el uso de las Asociaciones Público- Privadas (APP) como solución al déficit de financiamiento para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Las APP han estado presentes en proyectos de infraestructura económica, tales como aeropuertos, carreteras, puertos y ferrocarriles, pero también de servicios clave, como la salud, la educación, el agua y la electricidad, tanto en el Norte como en el Sur globales.

Aunque la participación del sector privado en la provisión de servicios públicos no es algo nuevo, hay en la actualidad un gran interés político en  las APP como un mecanismo importante para  apalancar el financiamiento privado. Los países  donantes y las instituciones financieras, como  el Grupo Banco Mundial (GBM) y otros bancos multilaterales de desarrollo (BMD), han puesto en  práctica varias iniciativas para promover cambios  en los marcos regulatorios nacionales para que  habiliten las APP y brindar asesoramiento y  financiamiento para proyectos APP.

A partir de 2004 ha crecido rápidamente la cantidad de dinero invertido en APP en el mundo  en desarrollo. Si bien desde 2012 la tendencia  ha sido volátil, los esfuerzos para apalancar el  financiamiento privado por parte de los BMD, tanto en las economías emergentes como en las de bajo ingreso, han continuado (por ejemplo, a través del enfoque en “cascada” del GBM, a través del cual se prioriza el financiamiento privado por sobre el público o concesional). Esto muestra un impulso más determinado para reducir el riesgo  de los proyectos, con el propósito de atraer a los inversores privados.

Muchos proyectos han sido desarrollados como APP simplemente para eludir las restricciones presupuestarias y posponer el registro de los costos fiscales. Algunas prácticas contables permiten a los gobiernos mantener el costo del proyecto y sus pasivos contingente “fuera del  balance”. Esto termina exponiendo a las finanzas públicas a riesgos fiscales excesivos. Las actuales medidas de austeridad y las recetas de políticas ortodoxas que alientan el bajo déficit fiscal crean  también un incentivo perverso a favor de las APP.

Este informe ofrece un análisis profundo, basado en evidencias, del impacto de 10 proyectos APP  llevados adelante en cuatro continentes, tanto en países desarrollados como en desarrollo. Los estudios de caso parten de investigaciones  realizadas por expertos de la sociedad civil en los  años recientes y fueron escritos por personas que  a menudo trabajan con (o en el entorno de) las  comunidades afectadas por estos proyectos.

Los países que se incluyen son: Colombia, España, Francia, India, Indonesia, Lesoto, Liberia, Perú  y Suecia. Los sectores cubiertos son: agua y  saneamiento, educación, energía, salud y transporte.

Aunque no pretendemos generalizar nuestras conclusiones al vasto y complejo universo de las  APP, estos 10 casos ilustran los problemas más comunes encontrados en los proyectos APP, los que limitan la capacidad de las APP para obtener resultados en el interés público.

Hemos descubierto que:  

Los 10 proyectos implican un alto costo para las  arcas públicas, un nivel de riesgo excesivo para  el sector público y, por lo tanto, una pesada carga  para los ciudadanos. Por ejemplo, el hospital Queen  Mamohato, en Lesoto, ha tenido importantes e  impredecibles consecuencias adversas para los  fondos públicos. Las últimas cifras sugieren que  en 2016 la empresa Tsepong le facturó al Estado  un importe que es el doble de lo acordado como  razonable por el Estado y el Banco Mundial (como  asesor de la transacción) al inicio del contrato. Los  factores que influyeron en la escalada de los costos  incluyen una indexación inapropiada de la tarifa anual  que el Estado debe pagar a Tsepong y una previsión  deficiente. En Suecia, el costo total de la construcción  del hospital Nya Karolinska Solna (NKS) se disparó  ─ de EUR 1.400 millones a EUR 2.400 millones  ─ y ha  estado repleto de fallas técnicas. Se lo conoce ahora  como el “hospital más caro del mundo”.

Cada una de las APP analizadas resultaron  ser más riesgosas para el Estado que para las  empresas privadas involucradas, ya que se  exige que el sector público intervenga y asuma  los costos cuando las cosas no salen bien. Un perfecto ejemplo es el caso de Jakarta Water, en Indonesia, donde dos contratos APP produjeron importantes pérdidas a la empresa pública de  agua, PAM Jaya. En 2011 se informó una pérdida  5 Historia Repetida  financiera de USD 18 millones. Las estimaciones  sugieren que, si el acuerdo continúa según lo  planeado hasta su fecha de expiración en 2022, las  pérdidas alcanzarán los USD 2.400 millones.

Cinco de las 10 APP analizadas impactaron de forma negativa en los pobres y contribuyeron con el crecimiento de la brecha entre ricos y pobres. Por ejemplo, en el caso del hospital  Queen Mamohato, en Lesoto, el costo creciente e  inflexible del hospital comprometió la necesaria  inversión en la atención de la salud primaria y  secundaria en las áreas rurales, donde viven las  tres cuartas partes de la población y crecen las  tasas de mortalidad. En Jakarta el suministro de  agua a través de operadores privados (Jakarta  Water) produjo un aumento radical de las facturas  mensuales, las que resultan impagables para  muchas familias pobres. A menudo los residentes  dependen del agua subterránea de los pozos  comunitarios o tienen que comprar agua en  bidones, los que pueden costar la mitad del  ingreso diario de una persona.

Tres de las APP tuvieron impactos sociales y  medioambientales graves. Algunos de ellos se  explican por una planificación y una diligencia  debida pobres. Por ejemplo, en la costa de Mundra,  en Gujarat, India, donde se desarrolló un proyecto  para una estación eléctrica termal, hubo graves  violaciones sociales y medioambientales desde  el comienzo. Como consecuencia de evaluaciones  de impacto incorrectas, se produjo un deterioro  de la calidad del agua y la población de peces; son  evidentes los impactos en la salud de la comunidad debido a las emisiones; se bloquearon los accesos  a los sitios de pesca y de secado; se han producido desplazamientos forzados de pescadores. Esto también ha impactado en la vida de las mujeres. Las niñas también han tenido que abandonar la escuela  para realizar tareas físicas y domésticas con el fin de sobrevivir. En Colombia, el proyecto APP diseñado  para mejorar la navegabilidad del Río Magdalena  adoleció de una pobre planificación. Aunque el proyecto jamás llegó a la fase de construcción  ─ colapsó debido a que la empresa no logró conseguir  el financiamiento para implementarlo ─ los trabajos  preliminares ya han afectado de forma negativa el  ambiente del río y su entorno.

Nueve de los 10 proyectos carecieron de  transparencia y/o no consultaron con las  comunidades afectadas y socavaron la rendición de cuentas democrática. La no publicación de los  detalles contractuales no es consistente con el  riesgo que el sector público está forzado a tomar.  En la pequeña ciudad india de Khadwa, por ejemplo,  donde se lanzó un proyecto APP para proveer  agua municipal, pasaron cuatro años antes de que  finalmente se informara a la población sobre lo que estaba sucediendo. Más de 10.000 hogares  presentaron objeciones contra el proyecto en un periodo de 30 días. Ocurrió en una ciudad en la que  las conexiones de agua doméstica regular eran  15.000. En Liberia, donde el gobierno tercerizó sus escuelas iniciales y primarias, en un principio a través de Bridge International Academies Ltd (BIA), el proceso no fue competitivo, las comunidades locales no fueron consultadas de manera adecuada y la transparencia no fue completa.

Todos los casos muestran que la negociación y la  implementación de las APP fue compleja, y que se necesitó de capacidades estatales específicas para negociar en el interés público, incluso durante el proceso de renegociación. En Perú el proceso de renegociación para la construcción de un nuevo aeropuerto mediante una APP, en Chinchero, culminó con el cambio total de la estructura financiera del proyecto. Luego de un duro informe de la Auditoría General sobre los daños económicos para el Estado, y en medio de un escándalo nacional  sobre el proyecto, el gobierno de Perú tuvo,  finalmente, que cancelar el contrato en nombre del  interés nacional. La construcción de un palacio de  justicia en París probó ser tan complejo, costoso  y controversial que el nuevo ministro de justicia  francés ha decidido que el Ministerio nunca más se  embarque en un proyecto APP.  

Tres de los contratos APP debieron ser  cancelados debido a una falla evidente en el  proceso, incluyendo la diligencia debida adecuada  para identificar los posibles impactos del proyecto.  Por ejemplo, el proyecto Castor  ─ anunciado como  el depósito submarino de gas natural más grande  de España ─ debió detenerse luego de que las  inyecciones de gas provocaran más de mil sismos.  A pesar de no haber sido nunca operativo, el  proyecto Castor ha costado hasta el momento al  público EUR 3.280 millones. Inicialmente fueron  cobrados a través de las facturas del gas de la  ciudadanía y ahora un conflicto pendiente entre el  Estado y la banca.

Este informe conjunto de las OSC hace las  siguientes recomendaciones al Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y demás 6 Historia Repetida bancos públicos de desarrollo, así como a los gobiernos de los países ricos que tienen un papel de liderazgo en estas instituciones:

  • Detener la promoción e incentivación  agresivas de las APP para el financiamiento de infraestructura social y económica y reconocer  públicamente los importantes riesgos financieros y de otro tipo que implica el uso de las APP.
  • Apoyar a los países en la búsqueda del mejor método de financiamiento para la infraestructura social y económica, que sea responsable, transparente, sostenible desde el punto de  vista medioambiental y fiscal y que vaya en línea con sus obligaciones sobre derechos humanos. Priorizar los ingresos fiscales y a la vez aumentarlos con financiamiento a largo plazo, externo y nacional, concesional y no concesional, según corresponda.
  • Garantizar que exista una gobernanza adecuada y democrática antes de embarcarse en proyectos de infraestructura o de servicios de gran escala. Esto debería hacerse mediante la consulta informada, la  amplia participación y el monitoreo de la sociedad  civil, incluyendo a las comunidades locales, los sindicatos y demás partes interesadas. Garantizar el derecho al consentimiento libre, previo e informado  y el derecho a la reparación de las comunidades  afectadas. Los derechos de las comunidades  afectadas deben ser tomados en cuenta.
  • Garantizar la aplicación de estándares de transparencia rigurosos, en particular con relación a la contabilidad de los fondos públicos  ─ el valor del contrato de la APP y sus implicaciones fiscales a largo plazo deben figurar en la contabilidad nacional. Los informes sobre los contratos y el desempeño de los proyectos  de infraestructura social y económica deben ser  divulgados proactivamente.
  • El interés público está  por encima de los intereses comerciales. Finalmente, instamos a todos aquellos que se preocupan por la justicia, la igualdad, la sostenibilidad y los derechos humanos a resistir la  invasión de las PPP y, en su lugar, a presionar por  servicios públicos de alta calidad, financiados con  fondos públicos, democráticamente controlados y que rindan cuentas. De ello depende el bienestar de nuestras comunidades y sociedades  

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