L'Histoire se réPPPète - Comment les partenariats public-privé echouent-ils

8 Octobre, 2018
Source: 
Eurodad
Les partenariats public-privé (PPP) sont de plus en plus souvent présentés comme la solution au manque de financement nécessaire pour atteindre les Objectifs de développement durable (ODD).Ce rapport présente une analyse approfondie et factuelle de l’impact de 10 projets PPP sur quatre continents, tant dans des pays développés que dans des pays en développement.

Les PPP détournent les fonds du portefeuille public vers les comptes bancaires privés. Au lieu de créer des structures à but lucratif avec l’argent du contribuable, nous avons besoin d’investir dans des biens publics tels que la santé, l’éducation, l’eau et l’assainissement.

Les PPP ne fonctionnent pas pour les communautés et nous demandons aux institutions financières internationales de mettre fin à ces mécanismes de financement avant d’accroître encore les inégalités.

Rosa Pavanelli, Secrétaire générale ISP


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RÉSUMÉ

Les partenariats public-privé (PPP) sont de plus en plus souvent présentés comme la solution au manque de financement nécessaire pour atteindre les Objectifs de développement durable (ODD). Les infrastructures, telles que les chemins de fer, les routes, les aéroports et les ports, mais aussi des services essentiels tels que la santé, l’éducation, l’eau et l’électricité sont fournis par le biais de PPP, tant dans le Nord que dans le Sud.

Bien que la participation du secteur privé à la prestation de services publics ne soit pas nouvelle, les PPP suscitent actuellement un vif intérêt politique en tant que moyen d’obtenir des financements privés. Les gouvernements donateurs et les institutions financières, comme le Groupe de la Banque mondiale (GBM) et d’autres banques multilatérales de développement (BMD), ont mis en place de multiples initiatives pour promouvoir les partenariats publics privés : incitation à la mise en place de cadres réglementaires nationaux pour la mise en place de PPP, fourniture des conseils et financementde projets PPP.

Depuis 2004, les sommes investies dans les PPP dans les pays en développement ont connu une croissance rapide. Bien que la tendance soit volatile depuis 2012, les efforts déployés par les BMD pour obtenir des financements privés dans les économies émergentes et à faible revenu se sont poursuivis - par exemple, par le biais de l’approche « Cascade » développée par la Banque Mondiale, selon laquelle l’utilisation des financements privés doit être prioritaire par rapport aux financements publics ou concessionnels. Cela relève d’une volonté de réduire les risques afin que les investisseurs privés participent au financement.

De nombreux projets ont pris la forme de PPP simplement pour contourner les contraintes budgétaires et retarder la prise en compte des coûts fiscaux. Ainsi, certaines pratiques comptables permettent aux gouvernements de maintenir « hors bilan » le coût du projet et ses passifs éventuels. Cela finit par exposer les finances publiques à des risques budgétaires excessifs. Les mesures d’austérité actuelles et les politiques économiques orthodoxes qui encouragent un faible déficit budgétaire, créent également une incitation perverse en faveur des PPP.

Ce rapport présente une analyse approfondie et factuelle de l’impact de 10 projets PPP sur quatre continents, tant dans des pays développés que dans des pays en développement. Ces études de cas s’appuient sur des recherches menées par des experts de la société civile ces dernières années et ont été rédigées par des personnes qui travaillent souvent avec et autour des communautés touchées par ces projets.

Les pays concernés sont : la Colombie, l’Espagne, la France, l’Inde, l’Indonésie, le Lesotho, le Libéria, le Pérou, et la Suède. Les secteurs qu’ils couvrent sont : l’éducation, l’énergie, la santé, les transports, l’eau et l’assainissement.

L’intention n’est pas de généraliser nos conclusions à tout l’univers complexe des PPP. Cependant, ces 10 cas illustrent les problèmes les plus courants rencontrés par les PPP. Par conséquent, ils contestent la capacité des PPP servir l’intérêt public.

Nous avons ainsi constaté que :

Chacun des 10 projets présentés a entraîné un coût financier élevé pour les deniers publics, a fait peser un risque excessif sur le secteur public et, par conséquent, a créé une lourde charge pour les citoyens. Par exemple, l’hôpital Queen Mamohato au Lesotho a eu d’importantes répercussions financières négatives et imprévisibles sur les budgets publics. Selon les derniers chiffres, les couts annuels du PPP pour le gouvernement sont deux fois plus élevés que ce qui avait étéx prévu par le gouvernement du Lesotho et la Banque mondiale (BM), qui qui l’avait conseillé lors de la mise en place du contrat. Parmi les facteurs qui contribuent à l’escalade des coûts, mentionnons un modèle financier inapproprié qui gonfle les coûts unitaires chaque année et fait croire excessivement le risque de défaut de remboursement des prêts. En Suède, le coût de construction total de l’hôpital Nya Karolinska Solna (NKS) a explosé – passant de 1,4 à 2,4 milliards d’euros – et a été assailli par des pannes techniques. Il est aujourd’hui reconnu comme « l’hôpital le plus cher du monde ».

Chaque PPP étudié était plus risqué pour l’État que pour les entreprises privées concernées, car le secteur public était tenu d’intervenir et d’assumer les coûts lorsque les choses tournaient mal. Un exemple significatif est le cas de Jakarta Water en Indonésie, où deux contrats de PPP ont entraîné des pertes importantes pour PAM Jaya, le service public de l’eau. En 2011, il a enregistré une perte financière de 18 millions $US. Selon les estimations, les pertes s’élèveront à 2,4 milliards $US si l’accord de coopération se poursuit comme prévu jusqu’à sa date d’échéance en 2022.

Cinq des 10 PPP examinés ont eu un impact négatif sur la pauvreté et ont contribué à creuser le fossé entre riches et pauvres. Par exemple, dans le cas de l’hôpital Queen Mamohato au Lesotho, le coût croissant et inflexible de l’hôpital PPP a compromis les investissements nécessaires dans les soins de santé primaires et secondaires dans les zones rurales, où les taux de mortalité augmentent et où vivent les trois quarts de la population. A Jakarta, l’approvisionnement en eau par l’intermédiaire d’opérateurs privés (Jakarta Water) a entraîné une augmentation très importante des factures mensuelles, qui sont inabordables pour de nombreuses familles pauvres. Ainsi, les résidents dépendent souvent de l’eau souterraine des puits communautaires ou se voient contraints d’acheter de l’eau dans des jerricans, ce qui peut leur coûter jusqu’à la moitié de leur revenu quotidien.

Trois des PPP ont eu de graves répercussions sociales et environnementales. Une mauvaise planification et une surveillance inadaptée expliquent certains de ces problèmes. Par exemple, sur la côte de Mundra, au Gujarat, en Inde, où un projet de centrale thermique a été réalisé, de graves violations sociales et environnementales ont été commises dès le début du projet. Suite à des analyses d’impact incorrectes, la qualité de l’eau et les populations de poissons se sont détériorées ; les émissions atmosphériques ont eu des effets sur la santé des communautés autochtones ; l’accès aux sites de pêche et de séchage a été bloqué ; il y a eu des déplacements forcés de pêcheurs. Cela a également eu un impact sur la vie des femmes. Les jeunes filles, en particulier, ont été retirées de l’école pour effectuer des travaux physiques et domestiques pour assurer leur propre survie. En Colombie, le projet PPP visant à améliorer la navigabilité du fleuve Magdalena a été mal planifié. Bien que le projet ne soit jamais entré dans sa phase finale de construction - il s’est a échoué en raison de l’incapacité de l’entreprise à obtenir le financement nécessaire à sa mise en œuvre. Les travaux préliminaires déjà réalisés ont eu un impact négatif sur l’environnement du fleuve et de ses alentours.

Neuf projets sur dix ont manqué de transparence et/ou n’ont pas fait l’objet de consultation pas les communautés concernées, et posent un problème de responsabilité démocratique. L’absence de publication des clauses des contrats est d’autant plus problématique vue l’ampleur des risques que le secteur public s’est vu contraint d’assumer. Dans la petite ville indienne de Khadwa, par exemple, où un PPP a été lancé pour la fourniture municipale d’eau, il a fallu quatre ans avant que la population ne soit informée de la situation. Plus de 10 000 ménages ont formulé des objections contre le projet dans un délai de 30 jours et ce, dans une ville où le nombre de branchements d’eau individuels standards s’élevait à 15.000. Au Libéria, où le gouvernement a externalisé ses écoles maternelles et primaires publiques, initialement à Bridge International Academies Ltd (BIA), la procédure n’a pas respecté le principe de mise en concurrence. Les communautés locales n’ont pas été correctement consultées et la transparence a fait défaut.

Chaque cas a démontré que les PPP étaient complexes à négocier et à mettre en œuvre, et qu’ils nécessitaient des compétences administratives spécifiques pour négocier dans l’intérêt public, y compris pendant le processus de renégociation. Au Pérou, le processus de renégociation pour la construction d’un nouvel aéroport dans le cadre d’un PPP à Chinchero a entraîné une modification de l’ensemble de la structure de financement du projet. Après un rapport critique du contrôleur général faisant état de dommages économiques pour l’État, et au milieu d’un scandale national sur le projet, le gouvernement péruvien a finalement dû annuler le contrat au nom de l’intérêt national. La construction d’un palais de justice à Paris s’est avérée si complexe, coûteuse et controversée que la nouvelle ministre française de la Justice a décidé que son ministère ne s’engagerait plus dans des PPP.

Trois des contrats de PPP ont dû être annulés en raison d’un échec évident lié à la procédure, y compris une gestion appropriée dans l’analyse d’impact. Par exemple, le Projet Castor – considéré comme la plus grande unité de stockage de gaz en mer d’Espagne – a été arrêté après que les injections de gaz aient causé plus de 1 000 tremblements de terre. Bien qu’il n’ait jamais été utilisé, le Projet Castor a déjà couté 3,28 milliards d’euros, qui devraient entrainer une augmentation des factures de gaz.

Ce rapport conjoint des OSC formule les recommandations suivantes à l’intention de la Banque Mondiale, du Fonds monétaire international (FMI) et d’autres banques publiques de développement, ainsi que des gouvernements des pays riches qui jouent un rôle de premier plan dans ces institutions :

  • Mettre un terme à la promotion agressive et à l’incitation aux PPP pour le financement des infrastructures sociales et économiques, et reconnaître publiquement les risques financiers et autres risques majeurs que les PPP comportent.
  • Aider les pays à trouver la meilleure méthode de financement pour les services publics et les infrastructures publiques sociales et économiques, qui soient responsables, transparentes, viables sur le plan environnemental et économique, et conformes à leurs obligations en matière de droits humains. Donner la priorité aux revenus de source fiscale, tout en les complétant, si besoin, par des financements à long terme, extérieurs et/ou nationaux, concessionnels et/ou non concessionnels.
  • Veiller à ce qu’une bonne gouvernance démocratique soit en place avant de poursuivre le développement d’infrastructures ou de services à grande échelle. Cela devrait se faire par le biais d’une consultation documentée, ainsi qu’une large participation et d’un suivi par la société civile, et en impliquant en particulier des populations locales, des syndicats et d’autres parties prenantes. Il faut faire respecter le droit au consentement préalable, libre et éclairé, et garantir le droit à réparation pour toutes les communautés affectées. Les droits des populations affectées devraient être pris en compte.
  • Veiller à l’application de normes de transparence strictes, en particulier en ce qui concerne l’utilisation de fonds publics - la valeur contractuelle du PPP et ses implications budgétaires à long terme doivent apparaître dans les comptes nationaux. Les contrats et les rapports sur le rendement des projets d’infrastructure sociale et économique devraient être publiés systématiquement. L’intérêt public doit primer sur les intérêts financiers privés. Enfin, nous exhortons tous ceux qui se sentent concernés par la justice, l’égalité, le développement durable et les droits humains à résister à la mise à mal de ces principes par les PPP et à faire pression en faveur de services publics de qualité, financés par des fonds publics, contrôlés démocratiquement, et responsables. Le bien-être de nos populations et de nos sociétés en dépend.

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