Qué aporta a los trabajadores, y qué no, el texto final de la Nueva Agenda Urbana: una valoración sindical del documento final de Hábitat III

La NUA es la última de una larga estela de compromisos y acuerdos internacionles, como: la Agenda de Trabajo Decente de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU; la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre la Financiación para el Desarrollo;  el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres; y el Acuerdo de París sobre Cambio Climático (COP21). Aunque la NUA es el menos conocido estos acuerdos, es el que va más estrechamente ligado a la operacionalización concreta de los compromisos internacionales, que requieren todos una implementación local sobre el terreno.

Desde el inicio del proceso Hábitat III, los sindicatos han expresado claramente que, para conseguir que las ciudades sean más equitativas y que la urbanización aboque en una inclusión socioeconómica duradera y, paralelamente, reduzca la pobreza y las desigualdades, es imprescindible colocar a los trabajadores y trabajadoras en el centro de la Agenda, y enraizar los compromisos y las políticas urbanas en el Marco sobre el Trabajo Decente de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que está también en armonía con el Objetivo 8 de los ODS. Si los trabajadores y trabajadoras de las ciudades solo subsistir con empleos precarios, insostenibles y carecen de los derechos humanos fundamentales, las ciudades en las que operan y a las que dan vida cada día serán insostenibles e injustas.

Una delegación de la ISP, compuesta por representantes de sindicatos de gobiernos locales y regionales/municipales de Ecuador, Jamaica, México y Nepal, además del personal de la sede central de la ISP y expertos de PSIRU, participaron de manera destacada en la conferencia final de Quito (Ecuador), que tuvo lugar del 17 al 20 de octubre de 2016. La ISP encabezó la Mesa Redonda del Grupo Oficial de los trabajadores y sindicatos respondiendo al mandato que le dieron el Consejo de los Global Unions y la BWI. La delegación de la ISP defendió proactivamente y promovió los Diez puntos de la posición de la ISP sobre Hábitat III para "ciudades equitativas, inclusivas" y participó tomando la palabra en cinco eventos de alto nivel, organizados y promovidos por ONU Hábitat, la OIT, Action Aid, GWOPA y Communitas. En ellos se abordaron cuestiones como los empleos urbanos y los medios de subsistencia, los partenariados público-privados para financiar las infraestructuras urbanas, la gobernanza urbana en la agenda post-HIII, servicios y espacios públicos en las ciudades que respondan a la dimensión de género.

La delegación de la ISP organizó, además, el evento "Cities for people, not for profit" (ciudades para las personas, no para el lucro), en el contraforo a HIII, convocado por grupos de la sociedad civil y organizaciones afiliadas ecuatorianas (llamado Resistencia a HIII), en la Universidad Central de Ecuador, la mayor universidad pública del país, en colaboración con organizaciones afiliadas a la ISP y con la Alianza Internacional de Habitantes. En el foro alternativo se organizaron más de cien eventos, entre los que destacamos la 5ª Sesión del Tribunal Internacional de Desalojos, un tribunal de opinión que cada año examina casos de desalojos forzosos de chabolas, asentamientos indígenas o de habitantes pobres, con frecuencia con el objetivo de utilizar el terreno para obtener beneficios comerciales a través de los planes de desarrollo inmobiliario privados. El Foro concluyó con una Declaración Final de Resistencia a HIII y fue especialmente crítico con el enfoque asumido en el Foro HIII de la ONU oficial, y en especial su adopción del enfoque neoliberal de desarrollo dependiente de los bienes raíces, de los negocios de la vivienda y de la inversión privada que favorece la gentrificación y la segregación urbanas, en lugar de la visión de un futuro urbano basado en el derecho a la vivienda, el derecho a la ciudad, el acceso universal a los servicios y los espacios públicos y el respeto de los derechos humanos.

Qué aporta la Nueva Agenda Urbana a trabajadores y sindicatos

El texto final de la NUA está lejos de las reivindicaciones y recomendaciones de los sindicatos. La ISP presentó una declaración oficial, en nombre del Grupo de los Sindicatos y los Trabajadores, en el plenario de la Conferencia HIII, destacando las graves deficiencias y omisiones del documento final.

A pesar de las evidentes omisiones, limitaciones, de la vaguedad de las declaraciones de principios y compromisos de la NUA, destacamos algunos compromisos transformadores que los trabajadores y el movimiento sindical pueden esgrimir y utilizar.

Un compromiso claro con “el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos, garantizando la creación de empleos decentes y el acceso equitativo para todos a las oportunidades y los recursos económicos y productivos, (art. 14b y art. 57) que supone un mandato para la operacionalización y monitorización del compromiso transformador de la NUA de generar empleo decente en las ciudades y comunidades locales —que incluya medidas de sustentabilidad medioambiental (art. 75) y la promoción de “un entorno propicio, justo y responsable para la actividad empresarial” (art. 58), que reconozca los problemas especiales que enfrentan las PYME y microempresas—.

El compromiso de acometer “una transición progresiva de los trabajadores y las unidades económicas a la economía formal” para los “pobres que trabajan en el sector no estructurado de la economía, particularmente las mujeres, incluidos los trabajadores no remunerados, domésticos y migrantes” (art. 59 NUA) es un paso positivo para garantizar un piso de protección social para todos los trabajadores y trabajadoras y un prerrequisito para el desarrollo económico inclusivo.

La NUA expresa un compromiso (aunque desigual) con la promoción de los servicios públicos en diversos artículos: “promoviendo el acceso a servicios públicos adecuados, inclusivos y de calidad, (art. 55); mediante la “prestación de servicios públicos, agua y saneamiento, salud, medio ambiente, energía, vivienda y políticas de movilidad”, (art. 88); “mecanismos de cooperación intermunicipal y las alianzas entre las zonas rurales y urbanas (…) para realizar tareas administrativas municipales y metropolitanas, prestar servicios públicos y promover el desarrollo local y regional” (art. 96); “un crecimiento significativo de las infraestructuras de transporte público accesibles, seguras, eficientes, asequibles y sostenibles, así como opciones no motorizadas como la circulación peatonal y en bicicleta, a las que se dará prioridad frente al transporte motorizado privado” (art. 114a).

En cuanto al fortalecimiento de los sistemas y recursos fiscales municipales, la NUA se compromete a apoyar "los marcos e instrumentos de financiación eficaces, innovadores y sostenibles que permitan reforzar las finanzas municipales y los sistemas fiscales locales a fin de crear, mantener y compartir de manera inclusiva el valor generado por el desarrollo urbano sostenible” (art. 15 iv);  y reconoce la importancia de “garantizar que todos los medios de ejecución financiera estén firmemente arraigados en marcos normativos y procesos de descentralización fiscal coherentes” (art. 130). Los signatarios se comprometen también a apoyar la creación de “marcos jurídicos y normativos sólidos para préstamos nacionales y municipales sostenibles” (art. 139) y “sistemas sólidos y transparentes para las transferencias financieras de los Gobiernos nacionales a los gobiernos subnacionales y locales sobre la base de las necesidades, prioridades, funciones, mandatos e incentivos por rendimiento de estos últimos”(art. 135).

En cuanto al desarrollo de las capacidades de los gobiernos locales y regionales, la NUA incluye disposiciones sobre “mejorar la capacidad para la planificación y el diseño urbanos y la prestación de formación a los planificadores urbanos a nivel nacional, subnacional y local” (art. 102); y sobre la “mejora de la capacidad de gestión financiera en todos los niveles de gobierno” (art. 131). Se incluyen compromisos específicos de desarrollo de las capacidades de los gobiernos locales en el caso de los servicios de agua y saneamiento públicos en el art. 120, que habla de “equipar a los servicios públicos de abastecimiento de agua y saneamiento con capacidad para aplicar sistemas de gestión sostenible de los recursos hídricos con el objetivo de eliminar progresivamente las desigualdades y promover el acceso universal y equitativo al agua potable y asequible para todos y a servicios de saneamiento e higiene adecuados y equitativos para todos” y de medidas de reducción del riesgo de desastres y su mitigación (art. 101).

Las cuestiones de género son también destacadas y reconocidas como prerrequisitos para hacer de las ciudades lugares inclusivos. Cabe destacar: la “igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y las niñas asegurando la participación plena y efectiva de las mujeres” (art.13); la necesidad de que se tengan en cuenta “el género en todas las fases de los procesos de planificación y elaboración de políticas urbanas y territoriales” (art. 77, 92); y el llamado a la instauración de “espacios públicos (…) libres de acoso sexual y violencia por razón de género” (art.100).

Finalmente, si bien no se prevé un marco general contra la corrupción y no se menciona claramente la necesidad de incluir cláusulas sociales y laborales en los contratos públicos —una auténtica oportunidad perdida para la NUA—el texto sí menciona las medidas contra la corrupción y la licitación equitativa, conjuntamente con el desarrollo de las capacidades, en sus Artículos 138 y 151.

La NUA hace también una importante referencia al "Derecho a la Ciudad" en su “ideal común” (art. 11). Elaborado por el geógrafo británico David Harvey, el marco conceptual del Derecho a la Ciudad es importante para la urbanización inclusiva y afirma que el acceso equitativo, universal y participativo a los beneficios y oportunidades que ofrecen las ciudades constituye un derecho colectivo de cada habitante, independientemente de su condición, origen o ingreso. Esto coincide con la posición de la ISP sobre Hábitat III. Ciudades como São Paulo, Ciudad de México o Barcelona son firmes defensoras del Derecho a la Ciudad, promovido por la Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad y la CGLU la adoptó en 2011.

Si bien los compromisos mencionados arriba continúan teniendo un carácter muy general, sí sirven de base sólida a los sindicatos para reclamar su cumplimiento a los gobiernos centrales, subnacionales y locales y para responsabilizarles de su implementación y reclamar su participación plena en la operacionalización, gobernanza y los mecanismos de revisión de su seguimiento.

Las lagunas de la Nueva Agenda Urbana

Si bien en el texto final de la NUA se diluyen notablemente las referencias directas a los partenariados público-privados como la opción principal para la financiación de la implementación de la NUA, todo el documento sigue impregnado de una excesiva dependencia en la inversión privada, el sector privado y las empresas para resolver el déficit de inversiones en infraestructuras y servicios esenciales (art. 132, 133, 140).

El Art. 134 incluye referencias potencialmente peligrosas a los “impuestos locales, las tasas o los cargos por servicios”, como medio de recaudación de ingresos por parte de los gobiernos locales para la implementación de la NUA; en cambio, la ISP ha advertido sobre los riesgos de dicho enfoque y explorado como alternativa sistemas tributarios municipales progresivos. El Art. 135 menciona los “incentivos por rendimiento” para las transferencias financieras de los Gobiernos nacionales a los Gobiernos subnacionales y locales, algo que conlleva el riesgo de acabar con la solidaridad interterritorial. En lugar de promover abiertamente estas políticas, la NUA hace vagas referencias a “marcos normativos adecuados” que hacen parecer que las cuestiones de gobernanza relativas a la participación de los intereses privados en los servicios públicos e infraestructuras (art. 91); los créditos municipales en el mercado privado (art. 139); y los servicios de movilidad privados para el transporte público urbano (art. 116) están adecuadamente abordadas.

El silencio de la NUA sobre las cuestiones sistémicas que subyacen en las desigualdades y la exclusión urbanas (la gentrificación y la comercialización de los espacios comunes; la privatización de los servicios públicos esenciales y los espacios públicos; el poder de las corporaciones multinacionales y el capital privado sobre el desarrollo y las políticas urbanas; la falta de derechos, el empleo precario y los salarios deficientes) es un indicador de los numerosos intereses privados que están en juego en la implementación de la NUA, especialmente en materia de construcción de infraestructuras, vivienda y suministro de servicios públicos. Por ello, no nos sorprende que el Foro Económico Mundial haya lanzado un informe favorable a los partenariados público-privados , preocupantemente prologado por Joan Clos, director ejecutivo de ONU Hábitat, quien defiende que las “PPP son un prerrequisito para abordar las demandas urbanas” en materia de servicios e infraestructuras. La ISP lleva mucho tiempo denunciando y demostrando los pésimos resultados que arrojan 20 años de partenariados público-privados en el suministro de servicios públicos esenciales a las ciudades y comunidades locales, algo que por fin se está reconociendo cada vez más en determinados sectores de la ONU, del Banco Mundial y del FMI.

Incluso más preocupante para los sindicatos, la NUA no menciona la negociación colectiva o el diálogo social en su texto. “Sindicatos” (art. 48) y “trabajadores” (art. 20) aparecen sólo una vez, en términos generales, en todo el texto de la NUA, dentro de una lista general de “todos los interesados pertinentes” de la sociedad civil. En lugar de reconocer su función crítica como interlocutores sociales de gobiernos y empresas, simplemente sugiere involucrarles en la implementación de la NUA.

A pesar de la importancia de las plataformas de diálogo multilateral que incluyan a los sindicatos, estos espacios no pueden reemplazar los mecanismos de negociación colectiva bilaterales y tripartitos. La negociación colectiva es uno de los mecanismos más poderosos para luchar contra la pobreza y las desigualdades, para acabar con las diferencias salariales entre los hombres y las mujeres y para contribuir a la inclusión de grupos vulnerables, como los trabajadores y trabajadoras precarios y de la economía informal, ya que garantiza un diálogo constructivo y unas negociaciones que culminan en acuerdos vinculantes entre representantes de los trabajadores, las empresas y los gobiernos, que regulan las condiciones laborales y cuestiones de política macroeconómica más amplias que afectan directamente a las comunidades locales y al desarrollo económico local. La NUA ha obviado totalmente esto.

ONU Hábitat debe incluir plenamente a las organizaciones sindicales en el sistema de gobernanza de implementación y seguimiento de la NUA, junto a las empresas y los gobiernos, que son sus interlocutores sociales naturales. La NUA no logrará ciudades justas y resultados equitativos si los trabajadores y sus sindicatos no están involucrados y representados en pie de igualdad junto a los intereses empresariales.

Los sindicatos del sector público presentes en los gobiernos locales y regionales deben permanecer especialmente vigilantes, y monitorizar y denunciar los casos en que se utilice la NUA para favorecer los intereses privados, en lugar de en interés público de los usuarios de los servicios y las comunidades locales. Los sindicatos deben, además, reclamar el cumplimiento de su derecho fundamental a negociar colectivamente las condiciones laborales con sus empleadores de los gobiernos locales y regionales.